Gepubliceerd in: UWV Magazine (kwartaalblad voor stakeholders van UWV), juni 2018
Uitgave van: UWV
Geschreven in opdracht van: MPG.
Een pdf van het magazine met daarin dit artikel (vanaf pagina 10) vind je hier.
Effectonderzoek hervorming WAO; Is minder beter?
De hervorming van de WAO in 1993 heeft niet alleen effect gehad op de betreffende uitkeringsgerechtigden, maar ook op hun kinderen. Die zijn namelijk – net als hun ouders – minder afhankelijk geworden van arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Econoom
Anne Gielen heeft er onderzoek naar gedaan.
Tekst Erwin Rooyakkers Foto’s Károly Effenberger
Wat hebben jullie precies onderzocht?
‘Ik heb het onderzoek samen met mijn collega Gordon Dahl uitgevoerd. Hij is hoogleraar economie aan de University of California in San Diego en heeft eerder een soortgelijk onderzoek uitgevoerd voor Noorwegen.
We hebben gekeken naar wat een versobering van de arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen betekent voor de volgende generatie. Heel concreet: wat betekent het voor jou als kind als je ouders opeens een lagere of helemaal geen uitkering meer krijgen? En hoe beïnvloedt dat jouw latere kansen op de arbeidsmarkt?’
Waarom wilden jullie dit onderzoeken?
‘Vanuit de wetenschap weten we al heel lang dat er een verband bestaat tussen de uitkeringsafhankelijkheid van ouders en die van hun kinderen later. De cijfers tonen aan dat kinderen die opgroeien bij ouders met een uitkering, later een grotere kans hebben om ook afhankelijk van een uitkering te worden. De grote vraag is echter hoe dat komt. Op die vraag willen we graag een antwoord.
Het kan natuurlijk simpelweg komen omdat ouders en kinderen bepaalde kenmerken delen, zoals een slechte gezondheid. Maar het kan ook komen omdat het ontvangen van een uitkering direct invloed heeft op wat een kind later in zijn werkzame leven gaat doen. Als dat het geval is, dan moet de overheid haar beleid in een heel ander licht zien en ook rekening houden met intergenerationele effecten op de lange termijn.
Ik werk al jaren met administratieve data van het CBS. Maar tot voor kort waren de datasets voor een onderzoek als dit, over zo’n lange termijn, niet beschikbaar. De kinderen van de ouders die in 1993 te maken hadden met de WAO-hervorming zijn inmiddels volwassen. Daarom zijn die gegevens er nu wel en kunnen we serieus onderzoek doen naar het verband tussen de uitkeringsafhankelijkheid van ouders en die van hun kinderen later.’
Je hebt het over de WAO-hervorming uit 1993, praat ons even bij.
‘In 1993 is de Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA) in werking getreden. Er kwamen striktere criteria voor de WAO. Om die te kunnen toepassen, moesten alle WAO’ers worden herkeurd. Maar er waren zorgen dat ouderen niet opnieuw werk zouden vinden. Daarom werden WAO’ers die op 1 augustus 1993 45 jaar of ouder waren herkeurd op basis van de oude, meer genereuze criteria.
De TBA heeft ouders onder de 45 jaar dus heel anders getroffen dan die van 45 jaar of ouder. Door deze overduidelijke trendbreuk hebben wij dit onderzoek kunnen uitvoeren.’
Wat was het directe effect van deze WAO-hervorming?
‘De mensen met een WAO-uitkering die volgens de nieuwe criteria werden herkeurd, ontvingen daarna gemiddeld 1.300 euro per jaar minder. Dat was een daling van ongeveer 13 procent van hun inkomen. Bovendien had de jongere groep 40 procent minder kans om hun uitkering te behouden. Vanaf 1999 bleek een groot deel van de uittreders in staat om nieuw werk te vinden. Daarnaast kreeg een groot deel van hen een andere uitkering.’
En wat was het latere effect op de kinderen van de herkeurde WAO’ers?
‘De cijfers laten zien dat kinderen van ouders die in 1993 een lagere uitkering kregen, zelf als volwassene minder vaak een beroep doen op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ze hebben ook vaker betaald werk dan hun ouders en ze verdienen meer. Hun positie op de arbeidsmarkt is dus verbeterd.’
Kinderen van een arbeidsongeschikte ouder blijken later economisch onafhankelijker. Hoe verklaar je dat?
‘Dat blijft een beetje speculeren, want we hebben niet veel informatie over de mechanismes die aan het werk zijn. We hebben wel het vermoeden van twee mogelijke oorzaken. Het eerste vermoeden is dat kinderen hebben geleerd dat ze er niet zomaar op kunnen vertrouwen dat de overheid voor hen zorgt.
Het tweede vermoeden is dat ouders een rolmodel voor hun kinderen zijn. Kinderen van wie de ouders na de herkeuring weer zijn gaan werken, hebben beide situaties van dichtbij meegemaakt: een ouder met een uitkering en diezelfde ouder aan het werk. Ik kan me voorstellen dat zo’n kind de relatieve waarde heeft leren inzien van het al dan niet hebben van een baan. En dat zo’n inzicht de keuzes in zijn verdere leven heeft beïnvloed.’
Zou je daar niet meer onderzoek naar willen doen, naar het waarom?
‘Ja, dat wil ik zeker, en dat ga ik ook doen! Voor dit onderzoek hebben we alleen feitelijke data gebruikt. We hebben onderzocht welke mensen zijn herkeurd, of ze daarna zijn gaan werken en wat hun kinderen twintig jaar later zijn gaan doen. Maar we hebben geen informatie over de voorkeuren en motieven van die kinderen. Die wil ik graag nog gaan onderzoeken. Hoe precies, dat weet ik nu nog niet, dat is lastig.
Maar dit onderzoek maakt deel uit van een groter onderzoeksproject. Er zijn bijvoorbeeld al plannen om soortgelijke effecten te onderzoeken bij bijstands- en werkloosheidsuitkeringen. En in andere landen. Daar is ook meer informatie beschikbaar op basis van survey-onderzoek, waarbij een groot aantal mensen systematisch vragen zijn gesteld.’
Heeft je onderzoek nog verrassingen opgeleverd?
‘Ja! Behalve intergenerationele effecten op de uitkeringen zelf, bleek de TBA ook een effect te hebben op onderwijsbeslissingen van de volgende generatie. We hebben gezien dat kinderen van ouders die werden gekort op hun uitkering later hoger zijn opgeleid en meer opleiding hebben genoten. Dat wijst dus op een anticipatie-effect. Dat had ik voor ik aan dit onderzoek begon niet verwacht.’
Geen onbelangrijke bevinding, toch?
‘De keuze voor een opleiding is voor een heel groot deel bepalend voor je succes op de arbeidsmarkt. Die keuze maak je al vroeg in je leven. Het is voor beleidsmakers dus belangrijk om te weten hoe keuzes tot stand komen. De overheid moet zich heel goed realiseren dat beleid gericht op arbeidsongeschiktheid van volwassenen ook de schoolkeuze van de volgende generatie beïnvloedt. Dat lijkt me inderdaad belangrijk.’
Bezuinigen op uitkeringen heeft positieve effecten op volgende generaties. Toch waarschuwen jullie dat dit niet betekent dat dit effect nog sterker zal zijn als de WIA nog meer wordt versoberd. Wat kunnen we wel afleiden uit het onderzoek?
‘Het is heel belangrijk om het intergenerationele effect mee te nemen bij het formuleren van overheidsbeleid. Maar de huidige WIA is niet te vergelijken met de WAO destijds. De WIA is namelijk veel minder genereus. Uitkeringen zijn er niet voor niets. Die zijn er om mensen een minimum bestaansniveau te geven. Daar kun je dus niet eindeloos op korten.
Bovendien zijn mensen die nu in de WIA zitten anders dan de WAO’ers van toen. Nu heb je veel meer met mentale aandoeningen te maken. De resultaten van ons onderzoek kun je dus niet een-op-een naar nu vertalen.’
Wat zou je willen dat de overheid met het onderzoek en jullie conclusies doet?
‘Ik hoop dat ze het gebruiken bij het formuleren van nieuw beleid. En dat ze zich er heel bewust van zijn dat beleid van nu nog steeds gevolgen heeft op de arbeidsmarkt over twintig tot vijfentwintig jaar. Over een paar jaar, als we meer onderzoek hebben gedaan, hoop ik concrete aanbevelingen te kunnen doen.’
De minister van SZW mag je bellen?
‘Graag zelfs!’
ANNE GIELEN
Dr. Anne Gielen is universitair hoofddocent aan de Erasmus Universiteit Rotterdam bij de economiefaculteit. In 2007 is zij aan Tilburg University gepromoveerd met het proefschrift ‘Age-specific labor market dynamics’. Van 2009 tot 2015 werkte Gielen bij IZA, een instituut voor arbeidseconomie in Bonn.
Anne Gielen is gefascineerd door arbeid, of het niet hebben ervan, omdat het een onderwerp is dat iedereen raakt. Ze wil leren begrijpen waarom mensen bepaalde keuzes maken bij het zoeken en uitoefenen van een baan en welke invloed overheidsbeleid daarop heeft. Het onderzoek waarover ze in dit interview spreekt, is het begin van een langdurig onderzoeksproject naar de langetermijneffecten van overheidsbeleid.
